绿色保障性住房的资金缺口及对策分析论文

　　1 引言

　　2014 年，我国保障性住房进入“绿色”的一年，国家率先在直辖市、计划单列市及省会城市辖区范围内的保障性住房实施绿色建筑行动，要求绿色保障性住房至少达到绿色建筑一星标准，并进一步提出，到 2020 年，全国 70%以上的城镇保障性住房要执行绿色建筑标准。

　　目前，我国建筑能耗约占全社会总能耗的三分之一，高耗能、高排放成为了制约我国建筑业甚至全社会可持续发展的重要因素。若绿色建筑可以在保障性住房中推广，则既可以为我国绿色建筑快速发展提供机遇，完成“十二五”期间绿色建筑发展超 10×108/平米的目标，也可以妥善解决我国保障性住房中存在的工程质量缺陷和设计不合理等问题，此举可谓是“双赢”甚至“多赢”。

　　“保障性住房由政府投资，面向中低群体，因此，从建成到运营都要进行成本控制，而绿色建筑追求的是全生命周期的节约，这点和保障性住房的诉求不谋而合。”然而，我们又要面对另一个问题：成本增加。虽然，随着绿色技术进步等因素的影响成功降低了 绿 色 建筑的成本，但是一星绿色建筑约50 元//平米的增量成本使得本就资金问题凸显的保障性住房建设“雪上加霜”。谁该为此“买单”?

　　保障性住房是指政府为中低收入住房困难户所提供的限定标准、限定价格或租金的住房。保障性住房是我国社会保障体系中重要的一部分，属于准公共产品，具有非竞争性。保障性住房市场由于存在“市场失灵”，所以仅在市场机制调节下很难达到“帕累托最优”，出现“公共的悲剧”，这就需要政府“看得见的手”来提供保障性住房。此外，由于外部性的存在及保障性住房的非竞争性，导致利润微薄，势必会造成市场供给不足，影响我国保障性住房的进展，这也需要政府出手来弥补“市场缺陷”，以财政支持来保障保障性住房的建设。

　　2 保障性住房的经济分析

　　我国保障性住房的资金来源主要有：财政、住房公积金、土地出让净收益、银行贷款。

　　2.1 保障性住房的供给需求分析

　　近年来，我国政府本着“居者有其屋”的原则扩大了保障性住房的保障范围，加快了保障性住房的建设步伐。例如，我国 2008 年以前，统计局对全部家庭收入的调查显示，符合当地廉租房住房保障的有 500.7 万户，但仅有 60.1 万户家庭享受到了这种保障，占 11.98%。以后，我国不断扩大了保障范围，从常住居民户口的最低收入家庭扩大到城市中等偏下住房困难家庭，并计划在“十二五”期间建设 3 600 万套城镇保障性住房，逐步将保障性住房覆盖面达到城镇人口的 20%。截止到 2012 年底，我国累计开工建设城镇保障性住房安居工程3 400 万套，基本建成 2 100 万套。

　　根据“十二五”规划的要求，在“十二五”期末，我国城镇化率将达到 51.5%。按照我国第六次人口普查的数据，我国目前有1332810869 人，户均人口 3.09 人/户，那么我国在“十二五”末大约需要 4 442 万套保障性住房。我国 2009～2013 年保障性住房完成情况如表 1，按照这个规模发展下去，可以在“十二五”计划的期末完成保障性住房的覆盖面超过 20%，可以保障较低收入人群的住房，但是离覆盖中低收入人群的要求还有一定的差距，而且我国城镇化不断推进，城镇人口不断增加，截止到 2012 年，我国城镇化率已经达到 52.6%(另有数据显示，我国有 42.2%的人是完全能够享受市民待遇)，已经超出计划的要求。另外，与社会保障做得好的国家和地区也有相当大的差距，例如日本(44%)，中国香港(50%)等。我国保障性住房前进的步伐还是需要加快的。

　　2.2 保障性住房的资金分析

　　我国保障性住房建设虽取得一定成果，但是资金匮乏的问题也彰显出来，而且当年只建成了计划要求的一部分，有大量保障性住房转移到下年，使得本就紧张的资金更显不足。截至 2012 年底，我国累计开工建设城镇保障性住房安居工程 3400 万套，基本建成 2 100 万套，可见有大量保障性住房转移到下年。

　　下面以 2011 年、2012 年以及 2013 年为对象，分析各年保障性住房的投资情况。2011 年，中央财政保障性安居工程支出 1511.29 亿元，比上年增长 98.6%，加上通过以前年度结转资金安排的 280 亿元，共支出 1791.29 亿元。2012 年，全国保障性安居工程财政支出 3800.43 亿元，其中，公共财政预算支出 3 123.32 亿元，占 82.2%;住房公积金增值收益支出 84.10亿元，占 2.2%;土地出让收益支出 593.01 亿元，占 15.6%。2013 年，各级财政实际用于保障性安居工程支出 3 816.72亿元，其中，公共预算安排支出 2969.69 亿元，占 77.8%，政府性基金预算安排支出 847.03 亿元(其中，住房公积金增值收益安排支出 147.87 亿元，土地出让收益安排支出 699.16 亿元)，占 22.2%。按照国家要求的经济适用房建设造价标准，高层住宅每建筑平方米单方造价为 1825 元，多层住宅每建筑平方米单方造价为 1205 元，加装太阳能热水系统的，每建筑平方米增加 65 元。本文按照均值 1250 元//平米、每套 60/平米进行计算估算，如表 2。从表 2 可以看出，我国保障性住房的资金缺额还是比较大的，我国土地出让金投入以及住房公积金支持保障性住房投入明显不足，当年未完成转移到下年的项目众多，进一步加剧了下一年保障性住房的建设压力，这些都导致了我国保障性住房投入缺额较大。

　　2.3 绿色保障性住房的资金需求分析

　　以绿色建筑标准来建设保障性住房，可以降低保障住房全生命周期的使用成本，达到了保障性住房的建设初衷，但是也不可避免地增加了前期的建设成本，增大了财政压力。虽然我国仅在直辖市、计划单列市及省会辖区率先开展绿色保障性住房建设，在 2020 年才达到保障性住房的 70%为绿色建筑，但是这个推行过程势必要增加保障性住房的资金投入。保障性住房的公共产品属性又决定了这部分投入大部分要依靠政府的财政投入以及税收保障。下面以 2011～2013 年为例，如果这 3 年的保障性住房建设有 70%为绿色建筑，试分析其资金需求情况。2011 年的 1000 万套保障性住房若 70%为绿色一星建筑，每平方米增量成本为 50 元，那么该年资金缺口增大到 4 238.99 亿元;2012 年缺口扩大为 3837.33 亿元，2013 年缺口扩大为 1 535.64 亿元。我国的保障性住房的资金缺口逐渐减少，这与我国近年来逐步加大财政投入有关，70%的保障性住房与普通保障性住房的差值逐步减少，与近些年保障性住房的建设数目减少有关，并且我们可以看出，在保障性住房中推广绿色建筑，可以促进绿色建筑的技术进步，可以缩小与普通建筑的差值，甚至可以弥补一些资金缺口。

　　3 弥补绿色保障性住房资金缺口的对策研究

　　3.1 完善保障性住房财政支出与税收保障体系，加大对保障性住房的财政补贴

　　财政收入和税收收入是我国政府的主要收入，也是我国保障性住房的根本保障。我国政府的财政支持保障性住房建设主要通过购买性支出和转移性支出两类。购买性支出是指政府对于保障性住房的购买和投资。我国政府主要采用投资的方式直接建设保障性住房，当保障性住房的投资势必会影响房地产市场的商品房房价，王先柱等提出保障性住房每增加1%，将导致房价降低 0.046%。后来，一些地区的政府(例如湖南)针对商品房市场过剩的问题，以相对较低的价格回购商品房，为保障性住房的建设提供了另一种思路。政府转移性支出是指政府通过财政补贴这种经济再分配的方式对保障性住房建设以及低收入家庭进行补贴。

　　以上是我国中央政府支持保障性住房建设的模式。主要是单一政府供给模式。但由于我国的保障性住房需求量大，大量的政府的财政支持保障性住房建设，势必会影响其他公共产品的投入，影响整个社会的健康发展。国外一些发达国家的经验可以给我国保障性住房的发展提供很好的借鉴。在美国保障性住房建设的资金主要来源资本市场，政府提供信用担保，并通过市场制度设计以及监管参与其中，而保障性住房经济运作的核心是金融机构。例如，美国的房地产信托投资基金(REITs) 发展保障性住房。美国的廉租房 REITs(约 7.5%～8%)虽然收益率低于商业地产 REITs 的投资收益率，但是其风险相对较低，收益更加稳定，也吸引了很多投资者的目光，并为美国保障性住房的建设提供了稳定的资金保障。我国保障性住房的建设在一些城市(例如天津)为试点也开始了房地产信托投资基金的尝试。但是，我国房地产信托投资基金的运作还缺少一定的法律、法规的指导，另外，税收上也缺乏配套的激励政策，例如房地产交易的印花税，股东所得股利予以免税。所以，这就要求我国政府借鉴国外先进的操作规则、法规和制度等，结合我国金融市场的'具体情况，对我国《信托法》《公司法》《证券法》和《证券投资基金法》进行完善，对 REITs的操作流程、运作形式、投资方式、利益分配，风险管理进行指导，并明确政府、金融机构以及投资者各方的权利以及义务，明确各方的职责。重新整合保障性住房建设中的税收体系，清理保障性住房中不合理的税收，对有激励性的税种予以减免(例如房地产交易免征印花税，REITs 投资项目减免一定的房产税、契税等)，以保证保障性住房的金融运作、保障性住房的建设顺利完成，以达到保障性住房建设为政府减轻财政投入压力的目的。

　　3.2 改革现行土地出让金支持保障性住房建设模式，落实土地出让金及时足值投入保障性住房建设

　　我国土地有偿出让制度于 20 世纪 90 年代从香港引进而来，自此我国土地制度从无偿划拨变成有偿出让，这一措施大大提高了土地的使用效益，土地出让金成为了地方政府可观的预算外收入。然而分税制使得地方税收收入大部分上缴中央，地方政府不断扩大的事权与财力不再匹配，这就形成了地方政府的资金缺口。这也就使得“土地财政”成为弥补财政缺口的有效途径。伴随着我国城市快速发展，地方财政缺口越来越大，土地财政“寅吃卯粮”现象越来越普遍，地方政府的财政缺口也越来越大。王根贤等指出在现行的财政分权制度安排下，地方政府对于保障性住房建设产生了抵触博弈。也就是说由于地方政府存在这巨大的财政缺口，使得投入保障性住房的资金就会变得很少，远远不能达到国家要求的 10%土地出让金支持保障性住房建设。以 2012 年与 2013 年为例具体分析。2012 年的土地出让金为 2.69 万亿，而土地出让金投入保障性住房建设的只有 593.01 亿元，约是土地财政收入的 2%;2013 年的土地出让金为 41 266 亿元，而土地出让金投入保障性住房建设的只有 699.16 亿元，约是土地财政收入的 1.6%，之前那些年份远远低于这两个数据，这也就说明我国地方政府土地出让金支持保障性住房建设远远低于国家要求。

　　当前我国亟需落实地方政府的土地出让金投入保障性住房建设的数额。可以通过以下途径解决：

　　1) 地方政府投入保障性住房金额改由中央政府统一收取，并统一负责投入地方保障性住房建设，对相对较为贫穷的地区可以适当增加该地区应收取的金额。

　　2)安体富等认为需改革土地出让金制度，土地出让金改为每年收取一次的土地年租金(土地使用费)。通过这种方法每年为地方政府提供稳定的收入， 也为保障性住房提供资金支持，保证保障性住房建设。

　　3)将土地财政收入纳入地方政府的财政预算之列，国家对地方政府的财政预算进行有效监管，使地方政府的财政收支平衡，杜绝财政缺口的出现。

　　3.3 分地区适度增加住房公积金支持保障性住房建设，确保住房公积金在保障性住房中的合理安全运行

　　住房公积金制度是国家法律规定的重要的住房社会保障制度，是住房分配货币化、社会化和法制化的主要形式，也正是因为住房公积金的特殊性，造成了大量住房公积金闲置，利用率极低，截至 2012 年，我国住房公积金闲置资金达到9 000 亿元。正是看到住房公积金的广阔潜力，2009 年 10 月，住建部联合其他部委发布了《关于利用住房公积金支持保障性住房建设试点工作的实施意见》。2010 年 8 月有了实质性进展，国家确定了第一批利用住房公积金贷款支持保障性住房建设的试点，包括北京、重庆等 28 个城市，133 个项目。然而，住房公积金在具体应用中却是带刺的玫瑰，存着以下风险：

　　1)流动性风险

　　我国住房公积金在各地利用极不平衡，在经济发达地区，住房公积金利用率已经很高，如果大量支持保障性住房建设势必会影响住房公积金个人贷款的发放，从而影响当地住房公积金缴纳者的根本利益，不利于社会稳定，也与住房公积金的初衷相左。而西部地区，住房公积金利用率较低，有利于开展支持保障性住房建设。

　　2)资金回收风险

　　保障性住房作为一种准公共产品，销售价格以及租金是远远低于社会平均水平，这也就使得资金回收周期变长，资金回收风险加大。若届时资金不能及时回收，将影响缴存者支取住房公积金的数额，影响到住房公积金本身的作用。

　　面对以上风险，可以通过以下途径解决住房公积金支持保障性住房建设的风险问题：

　　1)建立专门金融机构负责全国住房公积金的运转。因为经济发展情况不同，我国各地住房公积金的利用情况有很大差别，这就造成了住房公积金的效益难以最大化。又由于各地发展不同，运作公积金的经验不同，抗击风险的能力也不同，势必导致一些地区住房公积金运作风险较大，这就需要建立全国的住房公积金金融机构来运作住房公积金。当然这个机构可以是银行，也可以是其他经验丰富的金融机构。该机构负责统筹全国闲置的保障性住房资金，由该机构统一负责投入各地区保障性住房建设。在保证当地个人住房公积金贷款充足的条件下，统筹各省住房公积金支持保障性住房建设资金，实现跨省跨市资金调度，结合各地发展情况，将资金投入到最需要的地方，实现住房公积金支持保障性住房的利益最大化。采取整体预防风险机制，并根据各地具体情况，建立风险控制预案，一旦一个地区出现风险，联系周围地区共同应对风险，以达到分散甚至降低风险的作用。

　　2)建立第三方监管体系。利用住房公积金支持保障性住房建设的资金巨大，而且关系到缴存者的利益问题，需要独立的第三方进行监督。我们可以借鉴北京的实施模式，通过委托第三方监管机构，负责对贷款项目的工程进度、资金支付、出租销售情况等进行监督，然后监管机构出具监管意见，作为公积金管理中心贷款支付的依据。通过独立第三方的监管，来杜绝一些人为风险的存在，保障住房公积金合理安全地运用到保障性住房的建设中，从而实现社会保障的目标。

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